Понятие, виды и особенности административно-правовых норм

Норма права по своему юридическому значению есть определенное правило поведения, соблюдение которого гарантируется различного рода организационными, разъяснительными и стимулирующими средствами, а также применением в отношении тех, кто их не соблюдает, мер юридического принуждения (дисциплинарная, административная, материальная, уголовная ответственность). Подобные качества в полной мере присущи административно-правовым нормам.

В юридической науке норма административного права определяется по-разному. В частности, С.С. Студеникин одним из первых в советской юридической литературе, исследовав специфику норм административного права, писал о том, что «...учение о правовой норме составляет важнейшую часть теории права. В связи с чем правовая норма представляет собой правило поведения, которое установлено государством для охраны его интересов и соблюдение которого государство обеспечивает всей мощью своей принудительной власти»[1].

Д.Н. Бахрах под нормой административного права понимает установленное или санкционированное государством правило, регулирующее отношения, возникающие при формировании и деятельности исполнительной власти. Норма содержит правило, модель должного поведения (диспозицию) при наличии определенных условий (гипотезы). Реализация правовой нормы обеспечивается разнообразными средствами, включая государственное принуждение[2].

Ю.Н. Старилов говорит о том, что административно-правовые нормы предусматривают установленные государством, его органами представительной либо исполнительной власти, местной администрацией правила должного или возможного поведения субъектов административного права, соблюдение которых обеспечивается специальными мерами государственного воздействия[3].

А.П. Алехин, Ю.М. Козлов, А.А. Кармолицкий отмечают, что административно-правовая норма - это установленное государством правило поведения, целью которого является регулирование общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся (по мере необходимости) в сфере функционирования механизма исполнительной власти или (в широком смысле) государственного управления[4].

А.П. Коренев, исследовав сущность норм административного права, а также порядок их применения, говорил о том, что норма административного права как норма другой отрасли права представляет собой правило общего характера, определенную меру (масштаб) должного или возможного поведения, установленную государством и охраняемую специальными государственными средствами[5].

Как указано в Приказе Министерства юстиции РФ от 4 мая 2007 г. N 88 «Об утверждении разъяснений о применении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»[6], под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.

Нормы административного права несут на себе отпечаток общественных отношений, составляющих ее предмет. Соответственно проявляются определенные особенности, характерные для административно-правовых норм.

Изложенные исходные позиции позволяют определить административно-правовую норму в качестве устанавливаемого государством правила поведения, целью которого является регулирование общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся в сфере функционирования механизма исполнительной власти, государственного управления.

В административно-правовых нормах непосредственно выражается регулятивная роль административного права. Административно-правовые нормы:

а) одним из своих основных назначений имеют обеспечение эффективной реализации в сфере государственного управления конституционных прав и свобод граждан и их негосударственных объединений, а также их правовую защиту;

б) преследуют цель обеспечения должной упорядоченности организации и функционирования как всей системы исполнительной власти (государственного управления), так и ее отдельных звеньев, рационального их взаимодействия;

в) определяют тот или иной вариант должного, т.е. соответствующего интересам правового государства поведения всех лиц и организаций, действующих непосредственно в сфере государственного управления и выполняющих тот или иной объем его функций (например, администрация края, области) либо тем или иным образом затрагивающих своими действиями интересы этой сферы (например, общественные объединения, граждане). Должное поведение предполагает, какие действия можно совершать (дозволения), от каких следует воздержаться (запреты), какие совершать необходимо (предписания). В этом и выражается, по существу, управляющее воздействие на поведение;

г) действуя в сфере государственного управления, прежде всего и главным образом предназначены для обеспечения эффективной реализации конституционного назначения механизма исполнительной власти, т.е. исполнения, проведения в жизнь требований законов Российской Федерации. Тем самым они выражают сущность исполнительной ветви единой государственной власти;

д) определяя границы должного поведения в сфере государственного управления, служат интересам установления и обеспечения прочного режима законности и государственной дисциплины в общественных отношениях, возникающих в процессе государственно-управленческой деятельности;

е) в отличие от многих других отраслей российского права имеют свои собственные юридические средства защиты от посягательств на них (невыполнение, недобросовестное выполнение их требований и т.п.). Имеется в виду административная ответственность, как правило, наступающая во внесудебном порядке. В таком же аспекте можно говорить и о дисциплинарной ответственности, рамки применения которой несравненно уже, чем у административной ответственности (исключительно служебные отношения). Часто административные средства правозащиты не являются чисто административно-правовой прерогативой. С их помощью практически осуществляется защита не только административно-правовых норм и регулируемых ими управленческих отношений, но и норм многих других отраслей права (например, трудового, финансового, земельного);

ж) во многих случаях могут выступать в роли регулятора иных общественных отношений, а не только выполнять функцию правозащиты. Так, с их помощью обеспечивается урегулированность финансовых, земельных, трудовых и иных отношений; именно на их основе определяется порядок взимания налогов, сборов, осуществляется государственный контроль за соблюдением налогового, природоохранного, трудового законодательства, устанавливаются основные организационные начала предпринимательской деятельности и т.п.;

з) достаточно часто устанавливаются непосредственно в процессе реализации исполнительной власти и непосредственно ее субъектами.[7]

Административно-правовые нормы могут быть классифицированы по многим основаниям. Такая классификация имеет не только теоретическое значение, позволяющее систематизировать и группировать их в процессе изучения административного, а также иных отраслей права, но и практическое, давая возможность устанавливать взаимосвязь норм, содержащихся в различных нормативных правовых актах, правильно выстраивать иерархию норм и в конечном счете грамотно их реализовывать.

Отметим, что такая классификация использует характерные для большинства отраслей права критерии, наиболее традиционно подразделяя административно-правовые нормы на материальные и процессуальные.

Материальные нормы определяют правовой статус участников административно-правовых отношений, закрепляя комплекс их прав, обязанностей и ответственность, устанавливают порядок взаимодействия и функционирования участников данных отношений, дают легальные определения тех или иных явлений, требующих правового регулирования.

Процессуальные нормы регламентируют порядок реализации прав и обязанностей участников административных отношений, установленных материальными нормами. Например, в соответствии с ч. 1 ст. 7 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»[8] уведомление о публичном мероприятии (за исключением собрания и пикетирования, проводимого одним участником) подается его организатором в письменной форме в орган исполнительной власти субъекта РФ или местного самоуправления в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения публичного мероприятия. Особую многочисленную группу составляют процессуальные нормы, связанные с административной ответственностью, в частности регулирующие порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях.

В зависимости от содержания выделяются следующие административно-правовые нормы.

Обязывающие нормы. Они содержат юридическое предписание адресату осуществлять деятельность в определенных, иногда довольно узких рамках. Посредством обязывающих норм осуществляется государственно-властное воздействие на общественные отношения, регулируемые административным правом в целом, и на участников, субъектов данных отношений в частности. Через обязывающие нормы конкретизируются и воплощаются в жизнь принципиальные положения Конституции РФ и федеральных законов, создается механизм реализации прав и свобод человека и гражданина. Обязывающие нормы побуждают (под угрозой соответствующих государственных санкций) к совершению определенных действий либо к воздержанию от совершения действий, способных повлечь негативные последствия.

Запрещающие (запретительные) нормы. Данная разновидность административно-правовых норм выражает запрет на совершение тех или иных действий. Рассмотрим примеры подобных норм, обратившись к Федеральному закону «О безопасности дорожного движения»[9]. Так, пунктом 1 ст. 19 запрещается эксплуатация транспортных средств при наличии у них технических неисправностей, создающих угрозу безопасности движения, а п. 2 данной статьи - эксплуатация транспортных средств, владельцами которых не исполнена установленная федеральным законом обязанность по страхованию своей гражданской ответственности.[10]

Запрещающие нормы, так же как и обязывающие, составляют значительную часть в общем объеме административно-правовых норм.

Уполномочивающие (дозволительные) нормы. Данная разновидность административно-правовых норм предоставляет возможность лицу в ряде случаев совершать действия по своему усмотрению, хотя и в определенных рамках.

Рекомендательные нормы. Они предоставляют возможность выбора определенных моделей поведения путем предложения неких ориентиров. Рассмотрим в качестве примера Правила дорожного движения Российской Федерации[11]. Абзацем 4 п. 4.1 названных Правил установлено, что при движении по обочинам или краю проезжей части в темное время суток или в условиях недостаточной видимости пешеходам рекомендуется иметь при себе предметы со световозвращающими элементами и обеспечивать видимость этих предметов водителями транспортных средств.

Данная норма предлагает определенной категории субъектов административно-правовых отношений (пешеходам) возможный вариант поведения. Однако решение о том, руководствоваться именно этим вариантом либо отвергнуть его, предоставлено исключительно тем субъектам, к которым относится рекомендация.

Стимулирующие нормы (нормы-стимулы). Они обеспечивают должное или желательное поведение субъектов регулируемых административным правом отношений с помощью различных средств материального, морального и иного воздействия. Адресатами стимулирующих норм могут быть как физические лица (граждане, государственные служащие), так и коллективные образования (юридические лица различных организационно-правовых форм). Как правило, посредством названных норм законодатель (если речь идет о нормах, содержащихся в законах) или иной орган, уполномоченный на принятие нормативных правовых актов, стремится заинтересовать, мотивировать определенную категорию субъектов в совершении соответствующих действий, в определенном поведении.

Нормы-принципы. Как правило, они определяют основную направленность содержания нормативных правовых актов, формулируют основополагающие тезисы, задачи, на решение которых направлено административно-правовое регулирование конкретной сферы общественных отношений.

Нормы-ритуалы. Особенностью данного вида норм является то, что они регламентируют определенные, складывавшиеся на протяжении длительного периода традиции, обычаи, ритуалы, влияющие на правоотношения и тем самым приобретающие правовой характер. Ярко выраженный ритуальный характер носят многочисленные нормы, регламентирующие принятие присяги государственными служащими. Особое место занимает присяга Президента РФ, определенная нормами Конституции РФ, вплоть до текста присяги. [12]

По адресату (лицу, на регулирование поведения которого направлена, адресована норма) можно, пожалуй, наиболее обширно классифицировать административно-правовые нормы, в частности, регулирующие:

- административно-правовой статус гражданина;

- административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства;

- административно-правовой статус беженцев и временных переселенцев;

- административно-правовой статус коммерческих организаций;

- административно-правовой статус общественных объединений и иных некоммерческих организаций;

- административно-правовой статус религиозных объединений;

- административно-правовой статус органов исполнительной власти;

- административно-правовой статус государственных предприятий и учреждений;

- административно-правовой статус государственных служащих;

- административно-правовой статус органов местного самоуправления и муниципальных служащих;

- различные аспекты организации и деятельности органов исполнительной власти.

Разумеется, предложенная классификация по адресату не может быть исчерпывающей, поскольку выделяет только основные группы субъектов административно-правовых отношений.

По территории (масштабу) действия административно-правовые нормы классифицируются на федеральные, нормы субъектов РФ, межтерриториальные, нормы местного самоуправления, а также действующие на определенных территориях.

По объекту регулирования административно-правовые нормы подразделяются:

- на общие, регламентирующие наиболее важные стороны административно-правового регулирования и имеющие широкое применение. Такие нормы направлены на все сферы жизни и все отрасли государственного управления;

- на межотраслевые, регламентирующие все или несколько отраслей государственного управления, имеющие при этом специальный характер;

- на отраслевые, регулирующие отношения, складывающиеся в определенных, достаточно узких сферах, в том числе требующих специфического государственного регулирования.

Административно-правовые нормы могут быть классифицированы и по другим основаниям.

Таким образом, норма административного права, как и другой правовой акт, представляет собой некоторое правило общего свойства, определенную меру возможного, должного и обязательного поведения участников управленческих отношений, установлен­ную или санкционированную государством и охраняемую спе­циальными мерами государственного принуждения. Для норм административного права характерны: ориентация на удовлетворение преимущественно публичных интересов, строгая подзаконность; односторонне-властное волеизъявление стороны; широкая сфера усмотрения; преобладание директивно-обязательных норм; нормативно-ориентирующее воздействие; прямое применение административных санкций за правонарушения.

По критерию способа правового регулирования поведения в деятельности субъектов допустимо различать: нормы-задачи, нормы-принципы, нормы-Дефиниции, нормы учредительные, нормы-общекомпетенционные, нормы-задания, нормы-указания, нормы-поручения, нормы-стимулы, нормы договорные, нормы-запреты, нормы-санкции, нормы-рекомендации, нормы-стандарты и нормативы. Эти нормы позволяют создавать разные комбинации для распорядительного, разрешительного, регламентационного и других способов правового регулирования.

По критерию предметной направленности административно-правовые нормы подразделяются на материальные нормы и процессуальные нормы. Критерий масштабов действия административно-правовых норм позволяет разделить их на нормы, действующие постоянно или временно в тех или иных территориальных границах.

 

______

[1] Студеникин С.С. Военно-административные нормы и их особенности // Труды Военно-юридической академии Красной Армии. М., 1945. С. 29.

[2] Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник. М.: ЭКСМО, 2008. С.31.

[3] Старилов Ю.Н. Курс административного права. М.: Норма, 2002. С. 398.

[4] Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право РФ. М.: Зерцало, 2003. С. 47.

[5] Коренев А.П. Административное право. М.: Теис, 2000. С. 45.

[6] Приказ Минюста РФ от 04.05.2007 N 88 (ред. от 26.05.2009) «Об утверждении разъяснений о применении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. №23.

[7] Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М.: Юристъ, 2005. С.16-17.

[8] Федеральный закон от 19.06.2004 №54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» // Собрание законодательства РФ. 2004. №25. Ст. 2485.

[9] Федеральный закон от 10.12.1995 N 196-ФЗ (ред. от 30.12.2008) «О безопасности дорожного движения» // Собрание законодательства РФ. 1995. №50. Ст. 4873.

[10] Звоненко Д.П., Малоумов А.Ю., Малоумов Г.Ю. Административное право: Учебник. М.: ЗАО Юстицинформ, 2007. С.22-26.

[11] Постановление Правительства РФ от 23.10.1993 N 1090 (ред. от 27.01.2009) «О Правилах дорожного движения» // Российские вести. 1993. №227.

[12] Звоненко Д.П., Малоумов А.Ю., Малоумов Г.Ю. Административное право: Учебник. М.: ЗАО Юстицинформ, 2007. С.22-26.