Всекитайское собрание народных представителей КНР

Представительные органы Китайской Народной Республики существуют в иной среде, нежели представительные органы в странах Запада. Достаточно упомянуть такие отличия, как отрицание принципа разделения властей и закрепление принципа полновластия представительных органов; установление системных иерархических связей между представительными органами различного уровня; выделение в рамках одного уровня власти наряду с собственно представительным органом - собранием народных представителей, работающим в порядке проведения редких и относительно коротких сессий, еще и более узкого постоянного коллективного органа - постоянного комитета собрания народных представителей; функционирование представительных органов в рамках партократического государственного режима, в котором все звенья представительной системы направляются органами Коммунистической партии Китая[1].

В Китае высшим органом государственной власти в соответствии с конституцией государства является Всекитайское собрание народных представителей (ВСНП), избираемое сроком на пять лет. Свою работу оно осуществляет посессионно один раз в год (обычно в марте) по 14 - 15 дней. Между сессиями действует Постоянный комитет ВСНП, наделенный правом принятия законов. Собрания народных представителей (СНП) создаются и на других управленческих уровнях, вплоть до уровня волости.

ВСНП - высший законодательный орган (парламент) Китайской Народной Республики, согласно Конституции КНР — высший орган государственной власти страны. В состав ВСНП входят депутаты, избранные от провинций, автономных районов, городов центрального подчинения и вооружённых сил[2].

Основные функции ВСНП заключаются в следующем:

- внесение изменений в Конституцию КНР и контроль за её исполнением;

- принятие уголовного и гражданского кодексов КНР;

- принятие законов о государственной структуре и иных основных законов и внесение в них изменений;

- избрание и смещение Председателя КНР и его заместителя;

- утверждение и смещение премьера Госсовета, его заместителей и членов Госсовета КНР, министров, председателей государственных комитетов, главного ревизора, начальника секретариата Госсовета КНР;

- избрание и смещение председателя Центрального военного совета КНР и утверждение всех остальных членов ЦВС;

- избрание и смещение председателя Верховного народного суда КНР;

- избрание и смещение генерального прокурора Верховной народной прокуратуры КНР;

- рассмотрение и утверждение плана социально-экономического развития КНР и отчёта о его выполнении;

- рассмотрение и утверждение государственного бюджета КНР и отчёта о его исполнении;

- утверждение образования провинций, автономных районов и городов центрального подчинения;

- утверждение создания Особых административных районов и их режима;

- решение вопросов войны и мира;

- изменение или отмена утративших силу постановлений ПК ВСНП;

- осуществление других функций, которые надлежит осуществлять высшему органу государственной власти.

Постоянный комитет ВСНП ответствен перед Всекитайским собранием народных представителей и ему подотчетен (ст. 69). ВСНП обладает полномочием по изменению или отмене ненадлежащих постановлений Постоянного комитета ВСНП (ст. 63). Срок полномочий Постоянного комитета ВСНП соответствует сроку полномочий ВСНП (ст. 66). В период между сессиями ВСНП Постоянный комитет ВСНП: вносит частичные дополнения и изменения в законы, принятые Всекитайским собранием народных представителей (эти дополнения и изменения не могут противоречить основным принципам данных законов); рассматривает и утверждает необходимые частичные поправки к планам экономического и социального развития, государственному бюджету в ходе их выполнения; по представлению Премьера Государственного совета принимает решения о назначении и смещении министров, председателей комитетов, главного ревизора и начальника секретариата; по представлению председателя Центрального военного совета принимает решения о назначении и смещении членов Центрального военного совета; принимает решение об объявлении войны в случае, если страна подвергнется вооруженному нападению, или в случае необходимости выполнения международных договорных обязательств по совместной обороне от агрессии (т.е. в межсессионный период реализует отдельные полномочия ВСНП, правда, с некоторыми дополнительными оговорками) (ст. 67). Постоянный комитет ВСНП выполняет другие функции (имеется в виду в дополнение к тем, что прямо установлены в Конституции), возлагаемые на него Всекитайским собранием народных представителей (ст. 67).

В период между сессиями ВСНП все специальные комиссии ВСНП подчиняются Постоянному комитету ВСНП (ст. 70). В период между сессиями разрешение на арест или привлечение к уголовной ответственности депутатов ВСНП дает Постоянный комитет ВСНП (в период сессий ВСНП - президиум сессии ВСНП) (ст. 74).

Если бы данными положениями Конституции КНР определение статуса Постоянного комитета ВСНП исчерпывалось, действительно можно было бы признать, что Постоянный комитет ВСНП самостоятельным органом государственной власти не является. В данном случае все его компетенционные характеристики были бы производны от ВСНП, а институциональная организация вполне этому бы соответствовала. Однако Постоянный комитет ВСНП наделяется и собственными полномочиями, не производными от полномочий ВСНП. Среди них можно назвать следующие: дает толкование Конституции и законов; осуществляет контроль над работой Государственного совета, Центрального военного совета, Верховного народного суда и Верховной народной прокуратуры; отменяет административно-правовые акты, постановления и распоряжения Государственного совета, противоречащие Конституции и законам; отменяет установления и решения местного характера органов государственной власти провинций, автономных областей и городов центрального подчинения, противоречащие Конституции, законам и административно-правовым актам; по предложению председателя Верховного народного суда назначает и смещает заместителей председателя Верховного народного суда, судей и членов Судебного комитета Верховного народного суда, председателей военных судов; по предложению Генерального прокурора Верховной народной прокуратуры назначает и смещает заместителей Генерального прокурора Верховной народной прокуратуры, прокуроров и членов коллегии Верховной народной прокуратуры, главных прокуроров военных прокуратур, а также утверждает назначения и смещения главных прокуроров народных прокуратур провинций, автономных областей и городов центрального подчинения; принимает решения о назначении и отзыве полномочных представителей в иностранных государствах; принимает решения о ратификации и денонсации договоров и важных соглашений, заключенных с иностранными государствами; устанавливает воинские звания, дипломатические ранги и иные специальные звания; учреждает государственные ордена и награждает ими, устанавливает государственные почетные звания и присваивает их; принимает решения о помиловании; принимает решения о всеобщей или частичной мобилизации в стране; принимает решения о введении чрезвычайного положения во всей стране или в отдельных провинциях, автономных областях и городах центрального подчинения (ст. 67).

Все приведенные полномочия закреплены исключительно за Постоянным комитетом ВСНП. В составе компетенции ВСНП их нет.

Можно, конечно, допустить, что при определении компетенции Постоянного комитета ВСНП разработчики Конституции исходили из того, что Постоянный комитет должен решать неотложные вопросы, которые нельзя перенести до тех пор, пока ВСНП соберется на сессионное заседание, а также вопросы, требующие регулярного, непрерывного внимания. Но для того, чтобы подчеркнуть производность ПК ВСНП от ВСНП, следовало бы признать, что в период проведения сессии ВСНП Всекитайское собрание народных представителей вправе реализовать любое из полномочий, закрепленных за Постоянным комитетом ВСНП. Однако Конституция КНР не содержит данного положения. Более того, среди самостоятельных полномочий ПК ВСНП есть и такие, которые нельзя отнести к вопросам, не терпящим отлагательства и требующим непрерывного осуществления. Ярким примером таких полномочий являются установление воинских званий, дипломатических рангов и иных специальных званий; учреждение государственных орденов и награждение ими, установление государственных почетных званий и присвоение их.

Если же посмотреть на положения Конституции КНР, приведенные ранее как согласующиеся с тезисом о производности Постоянного комитета ВСНП от ВСНП, уже с точки зрения появившегося сомнения в правильности данного предположения мы обнаружим и здесь его уязвимость.

Формирование Постоянного комитета ВСНП Всекитайским собранием народных представителей, а также право ВСНП смещать его членов само по себе признаком несамостоятельности не является. В соответствии с Конституцией КНР Всекитайское собрание народных представителей избирает Председателя и заместителя Председателя КНР, председателя Центрального военного совета, председателя Верховного народного суда, Генерального прокурора Верховной народной прокуратуры, утверждает кандидатуры Премьера, заместителей Премьера и членов Государственного совета, министров, председателей комитетов, главного ревизора, начальника секретариата, членов Центрального военного совета (ст. 62). Всех указанных лиц Всекитайское собрание народных представителей вправе освободить от должности (ст. 63). Однако Председатель КНР, Госсовет, Верховный народный суд, Верховная народная прокуратура, Центральный военный совет являются самостоятельными органами власти, а не структурными компонентами ВСНП. Сходства Постоянного комитета ВСНП с упомянутыми органами не нарушает то, что только члены Постоянного комитета ВСНП одновременно являются членами ВСНП. В теории конституционного права двойной мандат является свидетельством не производности соответствующего органа от парламента, а свидетельством его доминирующего положения в системе высших органов власти.

Ответственность и подотчетность Постоянного комитета ВСНП перед Всекитайским собранием народных представителей также можно оценить как показатель особого положения ВСНП в системе высших органов власти. Тем более что аналогичные положения закреплены в Конституции в отношении и других органов власти. Так, в соответствии со ст. 92 Конституции Государственный совет ответствен перед Всекитайским собранием народных представителей и ему подотчетен. Однако характер контроля у них несколько отличается. По отношению к Постоянному комитету ВСНП Всекитайское собрание народных представителей обладает полномочием по изменению или отмене его ненадлежащих постановлений. Что же касается Госсовета, то его административно-правовые акты, постановления и распоряжения могут быть отменены только по основанию их противоречия Конституции и законам. На первый взгляд данное отличие предстает как принципиальное - ведь если по отношению к Госсовету осуществляется правовой контроль, то по отношению к Постоянному комитету ВСНП - контроль политический. Но если рассматривать его не абстрактно, а в связи с осуществляемыми контролируемыми органами полномочиями, данное различие легко будет объяснено. Государственный совет является правительством КНР. Как исполнительный орган государственной власти он должен принимать решения на основании и во исполнение закона. Постоянный комитет ВСНП имеет принципиально иное положение в системе верховной власти. По ряду вопросов он выступает субъектом, формирующим политическую волю государства, в том числе через принятие законов государства. В отношении подобной деятельности правовой контроль невозможен. Такая деятельность содержательно законами не связана, она находится в сфере политического усмотрения. Следовательно, и контроль в отношении нее может быть только конституционным либо политическим. Таким образом, характер контроля со стороны ВСНП предопределен не положением Постоянного комитета ВСНП относительно ВСНП, а компетенцией Постоянного комитета ВСНП.

Соответствие срока полномочий Постоянного комитета ВСНП сроку полномочий Всекитайского собрания народных представителей не является исключительной чертой ПК ВСНП. В отношении упомянутых ранее органов и должностных лиц, которые формируются и смещаются с должности Всекитайским собранием народных представителей, установлены аналогичные положения.

Что же касается возможности Постоянного комитета ВСНП реализовывать часть полномочий ВСНП в межсессионный период, то ее можно рассматривать не в конструкции производности или включенности Постоянного комитета ВСНП в состав ВСНП, а в конструкции двухсубъектности полномочий.

Подводя итог, можно сказать, что функциональные характеристики Постоянного комитета Всекитайского собрания народных представителей свидетельствуют о том, что он является отдельным органом государственной власти, а не структурным подразделением ВСНП, институционально-организационные характеристики при этом данному выводу не противоречат[3].

Теоретическое разведение учредительной и законодательной природы представительных органов власти допускает как модель сведения их характеристик в одном представительном учреждении, так и модель институционально-организационного разделения посредством учреждения двух различных представительных учреждений. Однако в случае с созданием двух органов важно верно выстроить их относительно друг друга. В китайской модели, на наш взгляд, это выстраивание произведено не вполне логично. И здесь мы опустим сам тезис о включенности ПК ВСНП в состав ВСНП. Как представляется, здесь более важным является вопрос о характере представительности. Мандат членов законодательного органа должен быть прямым. Если же и возможно допущение многостепенности в избрании, то только в региональном аспекте - с тем, чтобы члены законодательного органа были представителями соответствующих территориальных единиц. Получение же мандата от другого общегосударственного представительного органа в данном случае противоречит традиционным представлениям о представительности законодательного органа. Обратная ж перспектива вполне возможна, когда в состав учредительного представительного органа включаются члены законодательного органа власти или делегация от него.

Но не только эти соображения препятствуют однозначно определить природу Всекитайского собрания народных представителей и Постоянного комитета ВСНП. Безусловно, выпадающими из традиционных западных представлений о компетенции представительных органов власти являются полномочия по осуществлению конституционного и политического контроля Всекитайским собранием народных представителей и Постоянным комитетом ВСНП.

Если же эти два обстоятельства не учитывать, то более всего есть основания считать Всекитайское собрание народных представителей учредительным органом власти КНР, а Постоянный комитет Всекитайского собрания народных представителей - высшим законодательным органом КНР.

 

_______

[1] Шарнина Л.А. К вопросу об определении правовой природы Всекитайского собрания народных представителей КНР // Конституционное и муниципальное право. - 2008. - №24. - С.66-70.

[2] Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран: Учеб. - М.: Юристъ, 2008. - С. 238.

[3] Шарнина Л.А. К вопросу об определении правовой природы Всекитайского собрания народных представителей КНР // Конституционное и муниципальное право. - 2008. - №24. - С.66-70.